然后，在法家思想观念中法工具与儒家礼治观念的作用下，法属于国家专有的。

相比第一阶段注重外部规范建设而言，这阶段的工作重心在于政府角色和功能的转变，而这种转变是以对标符合法治要求的一系列制度和机制为前提的。而在法治国家、法治政府与法治社会一体化建设过程中逐渐提炼为一种国家治理理念。

但从观念角度看2010年《法治政府意见》已发生明显变化，除了偏重政府各项制度建设之外，还包含了许多为实现服务政府、责任政府、廉洁政府建设目标的内容，并与世界银行提出善治观念不谋而合。比如以北京、青岛、滨州三个评估城市为例。该决议明确要求各级政府都要依法行政、依法办事。这些现象已经超越了单纯的法治层面，而是一些政治、经济、社会现象。由于各种社会指标的产生过程往往被特定利益集团操纵，其真实性备受质疑，加之对政策制订缺乏实质影响，社会指标运动在欧美逐渐衰落。

另外，政府与这些提供公共服务的机构在人、财、物方面的关系在指标体系中也没有反映。由于市县两级政府处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。一方面，宪法典极度依赖检察院组织法等法律法规去具体地赋予检察机关以各种职权，从而使其掌握监督的手段、取得监督的效果。

根据现行宪法的明文规定与内在精神，公权力监督应作体系化、法制化建构，作为法律监督机关的人民检察院是当前公权力监督体系之中的一个必要环节，但今后仍须以其监督对象与监督手段之专门性来持续证立其宪法地位。[95] 五、从法律监督到检察监督：不止于概念整合 2018年检察院组织法的修改是这部法律1979年以来的第一次重大修改。[53]但构成的任务不是仅由宪法典一次性地完成，而是由宪法与若干组织法共同完成的。但把宪法中关于检察机关职权的规定加以具体化，使之更加明确和集中。

[9]张军在2019年3月12日十三届全国人民代表大会第二次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》。实际上，仅就法律条文而论，1979年的检察机关职权已有大幅度改变。

[51]孙谦：《新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能：写在新修订的人民检察院组织法颁布之际》，载《人民检察》2018年第21期，第6页。[42]同前注[35]，拉伦茨书，第209页。[1]在最新的结构性宪制变迁中，宪法修正案并未触及人民检察院是国家的法律监督机关这一表述，而《检察院组织法》在时隔39年之后的首次修订，也同样不改变法律监督机关的定位（第2条）。[72]也有学者指出，存在职务犯罪侦查权与侦查监督权之间的内在冲突。

检察机关创设的初衷之一，就是要打造一种针对公权力违法的制约力量、纠偏力量。话语只是表象，检察制度的革新不能止于概念整合，更需要恪守宪法上的规范界限、符合宪法上的目标设定。其第8条规定，最高检如发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法，有权提出抗议。[93]同前注[12]，王桂五文，第204页。

以法定方式实行监督、以确保法制权威，是否必然导致设立唯一、排他的监督机关，答案则是否定的。[60]如果说，1954检察院组织法贯彻了一般监督思想的证明之一，就是赋予了检察院特定的、具体的权力去监督公安机关（侦查机关）。

有人认为，一般监督应备而少用，备而待用，仅在发生分裂国家政权等重大案件时，由检察机关行使一般监督的职权。从上述检察院的工作重心转移以及与公安机关之间职权调整的轨迹可以反映出：第一，尽管检察院在实定法上的职权类型是多样的，但实际上却逐渐趋向于主要在刑事司法过程中扮演一定的角色，而且即便如此，也难以用法律监督来周延地概括相关角色。

因此，不论这种监督权交予哪个机关行使，都是在机关与机关之间形成监督与被监督关系，从而与典型的统治·服从关系或国家·公民关系不同，[18]也与专政工作中的敌我关系大相径庭。八二宪制之下，检察院的具体职权发生了显著变迁，新近的监察体制改革更导致其宪法地位出现重大转折，因而与法律监督机关之性质定位形成进一步的紧张关系。在监督方式上，有应和时代需要的新探索、新发展。那一年7月通过的《人民检察院组织法》（以下简称1979检察院组织法）2条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。最高检近年来的年度工作报告中，除了2017年明显特殊以外，[98]其余年份从不使用、或几乎不使用这样的措辞。闵钐编：《中国检察史资料汇编》，中国检察出版社2008年版，第413-414页。

[19]然而，对这一定位、目标、乃至法治精神不认同的人，就会认为一般监督是束缚手脚，是在国家机关之间互相抵消力量。[61]1954年检察院组织法中既使用了公安机关的概念，也使用了侦查机关的概念。

在修宪的后一阶段（可大致以1981年6、7月间为界），最终决定以1954年宪法为基础进行实际上是相对保守的修改，则未见检察院的地位在根本上被质疑的重要意见。在这个制度框架下，行政检察的工作有所尝试，主要体现为以抗诉再审建议等方式对生效的行政判决予以监督。

1979年，检察院组织法修改，检察院的法定权限大幅收缩，彭真称之为重大修改。[94]第二，行政诉讼制度的建立。

也因此，这与检察院的侦查监督是两码事。2001年，高检院出台了《民事行政案件办案规则》，这是在两法授权的基础上检察系统自身的制度建设，具有一定指标意义。第二，注意到监督制度总体格局的变迁性，并承认宪法对于检察机关的具体定位是有可能发生变化的。第二，1979年之后对于一般监督体制的总体放弃或许可以用来解释检察机关实际工作重点的选择，然而《民事诉讼法》等法律对于检察院（刑事诉讼以外的）诉讼监督权的明确授予，又对法律监督机关这个概念的内涵作了稍许充实，可是，这究竟是宪法规范对于检察院职权的支撑，还是诉讼法反向定义了宪法，令人困惑。

具体来讲，包括1979年《刑事诉讼法》（与1979检察院组织法在同一届次人大会议上通过）在内的法律法规设计了一套公安机关与检察机关在侦查权上的分权体制[66]——随着法制建设的进步，公安机关也在逐渐法律化。该文最初收录于王桂五：《当代中国的检察制度》，中国社会科学出版社1988年版。

[64]在八二宪制之下，监督、制约公安机关是检察院宪法地位的一个重要的落实形式，在这个意义上，检察院完全配得上法律监督机关的称谓。最高人民检察院孙谦副检察长曾有感言：……过去的30年中，‘监督二字在检察理论上引起的争议可以说是检察理论研究中‘永恒的主题。

对于检察机关而言，其剥离出去的职务犯罪侦查权并没有完全演变为法外权力，而将在以《监察法》为主干的监察法律法规体系中进行新的设置、配置。第三，如果把刑事司法过程视作法律监督，并认为检察院通过行使其刑事司法职权实现了法律监督机关的地位，[78]则因为其与公安机关之间在侦查权限上的消长关系是如此的明显，反而证明检察院并不能在现行宪制下垄断法律监督机关这一概念。

次年2月16日，草案文本由最高检送交全国人大常委会办公厅，其中明确（也是第一次）规定了人民检察院是国家的法律监督机关。如果说，20世纪80年代早期的检察院被定位为（刑事意义上的）司法机关还有一点道理的话，那么随着《民事诉讼法》（1982年颁布，1991年修订）与《行政诉讼法》（1989年颁布，2014年修订）相继授予检察院在民事诉讼、行政诉讼中行使监督的权力，我们若仍旧以打击刑事犯罪来概括检察院的角色与功能，就不再妥当了。[50] 八二宪法实施以来，公权力监督方面的制度有了很大的发展，在加强民主法制和依法治国的轨道上，这些发展主要是以法律化的方式完成的：在机构设置上，有检察机关以外的其他法定机构的出现。[7]田夫：《论八二宪法对检察院的双重界定及其意义》，载《东方法学》2013年第6期，第152页。

[58]1957年出现的政治争议之中，公安机关对检察院抱有的一些抵触情绪[59]恰恰证明了后者的积极履职可以有制约前者的效果。换句话说，宪法条文是重要、但不完备的。

宪法上没有为法律监督提供明确定义。同前注[64]，韩大元、于文豪文，第20-25页。

同上注，闵钐编书，第417页。再比如，有支持写入法律监督机关的人指出，监督并不特殊，上下左右都可以互相监督，法律监督又是区别和补充党的监督、群众的监督、自上而下的行政监督的一种专门监督[25]——字里行间，对检察机关行使监督职权的小心翼翼的辩护之情，无法掩饰，隐约可见当年语言即政治的微妙处境。